摘要：随着检察体制改革全面深化、内设机构改革进入尾声，检察机关侦查监督与审查起诉职能一体化运行的办案模式成为学界和实务界关注的焦点问题。笔者以辽宁省大连长兴岛经济技术开发区人民检察院办案实践为样本，调研分析捕诉分离与捕诉一体两种办案机制对于刑事检察工作格局、刑事案件办理质效以及办案人员力量调配等方面的影响，进而探索我地区捕诉一体办案机制的完善措施，更好履行法律赋予的监督职责。

关键词：捕诉一体  检察改革  办案质效  司法责任制

作为检察体制改革的重要举措之一“捕诉一体”，是指检察机关将其侦查监督部门与公诉部门合并或者重组，立案监督、侦查监督、审查逮捕和审查起诉由同一员额检察官或同一办案组办理的刑事司法办案模式。学界有观点认为，“从法理上分析，‘捕诉合一’，实质上是将裁判权与追诉权交由同一主体行使，这种职能冲突与角色冲突，就是‘捕诉合一’受到学界批评的主要原因”。[1]相关学界批评的声音还有很多，听起来不无道理，但事实上在司法实践中捕诉分离和捕诉一体孰优孰劣，当属每天面对刑事侦查案卷的检察官最有发言权。笔者所在院为辽宁省大连长兴岛经济技术开发区人民检察院，建院伊始，该院的刑检部门就承担侦查监督和审查起诉职能。2018年度统一业务应用系统上线运行后，案件办理实行侦查监督案件与审查起诉案件分别轮案（同一案件的批捕和公诉环节或由同一员额检察官办理），科内沟通较为及时、有效，公诉环节的办案人较好地“验收”了批捕环节办案人给公安布置的“作业”，批捕环节的办案人也能第一时间了解其办理案件在审查起诉阶段的进展情况，机制较为合理，为该院刑事检察工作畅通了办案流程，相对节约了司法资源，但这也不属于真正意义上的捕诉一体。为适应改革需要，自2019年1月起，该院运行捕诉一体办案机制，新旧两种机制特点鲜明，经过半年的案件办理，笔者认为捕诉一体办案机制优势明显，有利于进一步强化刑事诉讼监督，全面提升办案质效。

一、捕诉分离办案机制的弊端分析

（一）公诉环节滞后，不利于履行侦查监督职能。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第一款规定：“人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料。”这实际上已经赋予了检察机关引导侦查取证的职能，涵盖批准逮捕环节和审查起诉环节等。但在捕诉分离的办案机制下，对于审查批准逮捕与审查起诉分属两个部门的大部分检察院来说，办案人员互不沟通，以至于批捕后至侦查终结前基本处于“两不管”状态。批捕部门对犯罪嫌疑人在批捕后是否变更强制措施，是否将需要继续侦查的材料补充完毕，甚至是否超过办案期限等都无法掌握。公诉部门退回公安机关补充侦查所必需的证据也因“时过境迁”而难以补救，因而存在大量消极取证的情形。由此，公诉部门引导侦查取证在现实中很难有效进行，办案质量也难以得到根本保证。

（二）办案环节重复，办案效率低下。

刑事司法实践表明，案多人少的弊端在原有捕诉分离办案机制下显现得日益突出，在一些大城市尤为明显。捕诉分离，审查批捕时要熟悉案情，对犯罪定性要有准确把握。到了起诉环节，办案人要对案件进行重新熟悉，准确把握定性和适用法律，大大增加了诉讼成本，浪费了司法资源，降低了司法效率。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十条规定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。”第一百六十九条还规定：“凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决定。”由此可见，在法律上作为一个诉讼主体进行诉讼活动的是检察机关这个整体，而不是其中的一个部门，捕诉分离是对刑事司法业务中本应该相互衔接、递进的两个部门人为地进行了内部机构的分割。

（三）职责不清，错案责任难以明析。

在捕诉分离办案机制下，对于办理批捕案件的员额检察官来说，七天审查期限一过，案件就与自身关系不大了，有的案件犯罪嫌疑人有重大嫌疑，但由于证据没有达到批捕标准，未来的起诉也不是自己负责，因此做了不捕的决定，也不关心后续侦查取证的事项；有的案件根据现有证据明显达到批准逮捕标准，遂作出逮捕决定，但对后续公安机关是否继续侦查到位不再关心。换言之，批捕的员额检察官只关心“能不能捕”，而不关心“能不能诉”。出现错案时，起诉部门指责审查批捕把关不严，批捕部门埋怨审查起诉时对案件定性不准、适用法律有误、引导侦查取证不力等等，相互推诿扯皮，以致“司法责任制”很难具体落实到人头上，最终降低的是司法公信力。

二、案件办理基本情况分析

该院加强考察学习力度，为机制改革做好先期准备工作。在大量理论调研的基础上，通过“走出去”的方式，在2018年年底组织骨干办案力量前往广东省东莞市第一市区人民检察院和江苏省苏州工业园区人民检察院等对“捕诉一体”办案机制进行实地考察，学习其他院先进经验，并结合该院实际，对改革涉及的人员重组、职责权限划分、办案程序调整等方面内容作出统一部署，为捕诉一体办案机制改革顺利开展提供科学依据。

2018年度该院运行捕诉分离办案机制，2019年以来运行捕诉一体办案机制，笔者欲通过以下表格反映两种机制给司法实践中案件办理带来的变化，由于时间跨度有限，因此数据采集量较少，但能够反映一定问题。

2018年度制发《逮捕案件继续侦查取证意见书》15份，2019年制发该文书26份，同比上升73.33%，引导侦查取证时间明显提前。

批捕案件平均办案时间缩短三个工作日以上，公诉案件平均办案时间缩短十五个工作日以上，一退率基本持平，二退率明显下降，办案周期大大缩短，捕诉一体办案机制改革初见成效。

运行捕诉一体前后案件数据对比表格[2]

三、捕诉一体运行机制的可行性分析

（一）有利于构建以证据为核心的刑事犯罪指控体系

有观点认为，“一旦实行‘捕诉合一’，逮捕与公诉由同一员额检察官负责，两者的证明标准将发生混同，这要么导致逮捕的标准居高不下，要么导致公诉标准的降低，检察机关由此将陷入捉襟见肘、左右为难的尴尬境地。而且，‘捕诉合一’的改革将检察机关审查判断证据的两道工序合二为一，会导致侦查质量严重下降，案件出现冤假错案的可能性大大增加。”[3]笔者认为，事实刚好相反。

案件审查的重心在于审查证据，而违法侦查取证往往与证据收集过程本身密切相关。在捕诉分离办案模式下，侦查监督部门与公诉部门对于侦查活动分段监督，不仅力量分散，而且对于侦查违法的监督标准掌握不一，易出现前后监督意见相矛盾的尴尬情况。除此之外，由于逮捕的证据标准低于起诉的证据标准，侦查监督部门的检察官不能完全按照公诉部门检察官的意见去引导侦查取证，等到移送审查起诉时很多证据已经难以补救，或耗时费力降低诉讼效率。因此，由一名检察官对整个侦查环节进行监督还是由两名检察官进行监督的效果是不言而喻的。从办案实践来看，捕诉一体弥补了侦查监督的盲区，更好地发挥了检察机关诉前主导、审前过滤、庭审指控、人权保障等作用，客观上提高了证据质量，为构建以证据为核心的刑事指控体系提供了保障。

（二）有利于适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革需要

以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求检察机关必须转变司法理念,由“以侦查为中心”转变为“以审判为中心”。原有捕诉分离办案机制虽有助于内部制约，但从整个诉讼过程来看，削弱了以审判为中心的改革需要。积极推动由捕、诉分设向捕、诉一体转变，有利于实现“按照裁判的要求和标准收集、固定、审查、运用证据”的要求，有利于刑事检察工作的一切活动都围绕刑事审判来进行，不断强化证据意识，大力探索检察引导侦查的途径和领域，重新构建刑事法律监督新格局。

（三）有利于提高办案质效、保障人权

笔者在办案中发现，大多数提请批准逮捕案件与审查起诉案件的证据基本一致，很多卷宗除了增加犯罪嫌疑人供述与辩解之外没有太多变化。捕诉一体办案机制使检察官在批捕阶段对案件进行实质性审查后，节约了大量公诉环节审查证据、制作文书等的时间，减少案件退回公安机关次数，减少犯罪嫌疑人羁押时间，更有利于保障人权，同时大大缓解了检察机关内设机构改革所带来的人员精简、办案力量不足的内部矛盾。

（四）顺应司法责任制的改革要求

捕诉一体办案机制使检察官的责任心、亲历感得到增强。在捕诉分离办案机制下，负责审查批捕的员额检察官往往仅注重案件是否符合逮捕条件及立案监督、侦查监督等，而忽视检察机关诉讼责任，造成诉讼行为脱节。运行捕诉一体办案机制后，检察官在批捕时，就会积极与侦查人员联系，列明需要补充的证据提纲，并引导收集和固定证据，同时避免了在起诉阶段再退回补充侦查等问题。到了审查起诉环节，再次审阅后，更加熟悉案情，把握证据，为在法庭支持公诉打下坚实的基础，为整个诉讼质量的提高作出了必要保障，由此员额检察官获得感显著提升，责任心大大加强。

关于办案责任问题。捕诉一体化后，谁批捕谁起诉谁负责，出现了错案责任分明，有效地解决了批捕、公诉人员历来为案件质量扯皮的问题。虽然司法效率不是我们追求的最终目的，但是由于一体化办案模式效率的提高，使主诉检察官在人手少、任务重的情况下，腾出时间来重点办理重大、疑难案件，客观上保证了案件质量。在案件质量终身责任制不断深化的背景下，检察官会在依法办案的同时，会愈加注重把控案件质量。

四、捕诉一体办案机制存在的问题

前文虽列明了捕诉一体办案机制诸多优势，但任何一项机制都有其存在的问题，现结合该院办案实践，查摆问题，研究完善措施。

（一）检察机关内部监督制约机制弱化

人民检察院之所以设立侦查监督和公诉两个职能部门，是因为这两个部门处于不同的诉讼阶段，二者可以互相监督、互相制约，具有独立的程序构造和诉讼功能。一方面，公诉部门可以通过审查起诉依法纠正那些不构成犯罪或者证据不足依法不应该批准逮捕的案件；另一方面，侦查监督部门可以监督公诉部门应当起诉而不起诉的案件。由此，原有检察机关通过不批捕来把第一道关、通过不起诉来把第二道关的法律监督格局将不复存在。

（二）立案监督、侦查监督职能弱化

人民检察院侦查监督部门除了有审查逮捕职能外，还具有立案监督和侦查监督职能，正所谓“一体两翼”。运行捕诉一体要求检察官既要履行审查批捕职能、审查起诉职能，又要履行立案监督职能、侦查监督职能，于时间、精力、能力都是对检察官办案能力极大地考验。从司法实践来看，运行捕诉一体办案机制显现出“重批捕起诉”，“轻立案监督、侦查监督”的问题，导致侦查机关在立案、侦查环节存在的违法行为失去有效的监督。

    五、捕诉一体办案机制的弥合和完善

（一）完善案件质量监督管理机制

强化案件管理部门的监督职能作用，对案件进行同步、及时、全程监督，变事后监督为事前监督，充分发挥政法数据大平台和全国检察机关统一业务应用系统提醒、预警、监督作用。加强案件的动态管理，在起诉之前加强对于案件质量的把控，发挥审前过滤职能，防止带病起诉。加强案件信息、法律文书公开等“阳光办案”方式，以程序规范保障公平公正，同时，重点针对不捕不诉案件、延长羁押期限案件、退回补充侦查案件等开展定期评查和专项评查。

（二）打铁还需自身硬——有效提升检察官履职能力

捕诉一体办案机制对检察官的业务水平提出了更高的要求，对审查逮捕、审查起诉、立案监督、侦查活动监督办案全过程要整体把控。对于案件量较大的地区可以采取繁简分流、类型划分的分案机制，优化办案组织构建，加强专业力量配置，同时，通过业务培训、岗位练兵等多种方式提升检察官履职能力。

（三）深化检察体制改革

继续深化检察体制改革，以案件质量终身责任制强化检察官责任意识，以提升员额检察官福利绩效为切点提振士气、激励责任担当，以将检察绩效纳入检察人员退休工资为抓手，切实增强检察官职业尊荣感和获得感，推进司法体制改革落到实处。